世界各國的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度形式多樣，正面清單、負(fù)面清單、敏感行業(yè)管理、安全審查等，如2019年3月歐盟委員會(huì)頒布《歐盟外國直接投資審查條例》、2020年歐盟及其成員國外資知識(shí)產(chǎn)權(quán)安全審查制度、2023年歐盟公布的敏感技術(shù)清單。其中，負(fù)面清單制度是國際上發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體較為廣泛采用的投資準(zhǔn)入管理模式。我國在與世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、融合中探索出市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，在全世界范圍內(nèi)屬于創(chuàng)舉。

我國的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，通過清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，清單以內(nèi)事項(xiàng)由各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施，清單以外不得設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入審批事項(xiàng)，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施，意味著我國在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，各地政府不能再隨意設(shè)置準(zhǔn)入門檻，為市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了更大空間，體現(xiàn)出我國政府管理理念和管理方式的重要轉(zhuǎn)變。

1、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的理論邏輯

市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的形成并非一蹴而就。理論層面上，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度符合經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)基本原理，應(yīng)時(shí)運(yùn)而生。

一是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單有力降低交易成本。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度通過形成統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，將“剩余決定權(quán)”賦予市場(chǎng)主體，避免了事前預(yù)判和嚴(yán)苛行政審批以及打破不合理限制和隱性壁壘四項(xiàng)舉措，從而提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可預(yù)期性，降低市場(chǎng)主體信息搜集成本和信息交換成本，使得開放度更高、包容性更強(qiáng)，降低政府執(zhí)行成本和對(duì)市場(chǎng)主體的約束成本，減少信息不對(duì)稱，提高準(zhǔn)入透明度，降低市場(chǎng)主體的議價(jià)成本和決策成本。

二是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單有效減少市場(chǎng)失靈。由于外部性、非排他性、信息不對(duì)稱等因素，僅靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。負(fù)面清單制度作為政府宏觀調(diào)控手段，通過市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，實(shí)施對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入行為的規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)資源高效配置目標(biāo)，增進(jìn)公共福利。同時(shí)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度明確政府的職責(zé)邊界，有效解決政府失靈，要求政府“不得以看得見的手”進(jìn)行干預(yù)。

三是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單有序優(yōu)化行政規(guī)制。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度屬于一種事前政府規(guī)制，是一種典型的現(xiàn)代規(guī)制體系，以尊重法治規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)為制度基礎(chǔ)，公開透明、公眾參與和可問責(zé)的體系機(jī)制、重視規(guī)制的質(zhì)量與效能評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”行為，為政府劃定清晰的權(quán)力界限，以較完備規(guī)制體系實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。

2、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的歷史實(shí)踐

實(shí)踐層面上，改革開放以來，伴隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷發(fā)展，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度持續(xù)豐富完善。

階段一：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡。20世紀(jì)70年代末到80年代后期，我國市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的基本特征是逐步縮小指令性計(jì)劃范圍。恢復(fù)對(duì)工商企業(yè)按照所有制的不同進(jìn)行登記，允許個(gè)體工商戶在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)，使進(jìn)入市場(chǎng)的主體從僅限于國家和集體所有擴(kuò)展到授予個(gè)體工商企業(yè)的準(zhǔn)入權(quán)。但這一階段只進(jìn)行營業(yè)登記，沒有賦予工商企業(yè)民事主體地位。

階段二：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立。20世紀(jì)80年代后期到90年代中期，是我國市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的形成階段。我國企業(yè)登記開始從營業(yè)登記向企業(yè)法人登記轉(zhuǎn)變。1992年，以黨的十四大決定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為標(biāo)志，市場(chǎng)準(zhǔn)入打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高府集中的管理模式。1993年，《中華人民共和國公司法》頒布，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度初步形成。

階段三：市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度不斷發(fā)展。20世紀(jì)90年代中期到2012年，加入WTO與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的要求倒逼國內(nèi)盡快統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》印發(fā)，重新明確了審批、備案、核準(zhǔn)三種主要投資管理的使用范圍。“市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效”的新型投資管理體制初步建立。

階段四：新一輪市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度改革。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置”;要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入消單之外領(lǐng)域；探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”；明確通過“負(fù)面清單”打造統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的思路。

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的內(nèi)容優(yōu)化

2018年12月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018版)》，清單事項(xiàng)為151項(xiàng)，標(biāo)志著市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度在全國全面實(shí)施，我國市場(chǎng)準(zhǔn)入開啟“負(fù)面清單”時(shí)代。制度全面實(shí)施以來，我國先后出臺(tái)4版負(fù)面清單，清單事項(xiàng)由2018年版的151項(xiàng)縮減至2022年版的117項(xiàng)，縮減比例達(dá)到23%。具體來看，《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2019版）》清單事項(xiàng)縮減至131項(xiàng)，在保證清單穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮減和優(yōu)化了管理措施，豐富了信息公開內(nèi)容；《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2020版)》清單事項(xiàng)縮減至123項(xiàng)，保持清單體例架構(gòu)總體穩(wěn)定，對(duì)所列事項(xiàng)措施應(yīng)放盡放、當(dāng)改則改、審慎增列；《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2022)》清單事項(xiàng)縮減至117項(xiàng)，繼續(xù)放寬準(zhǔn)入限制，依法規(guī)范傳媒、教育等領(lǐng)域準(zhǔn)入要求，完善清單綜合監(jiān)管、防范資本無序擴(kuò)張等方面制度設(shè)計(jì)。

（二）負(fù)面清單制度的實(shí)施機(jī)制優(yōu)化

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是我國首創(chuàng)，國外沒有成熟先例可循，在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。一是各地落實(shí)清單效果參差不齊，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)觀念更新慢、隨意性更強(qiáng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施效果較差。二是各級(jí)各類市場(chǎng)準(zhǔn)入隱性障礙依然存在，玻璃門、彈簧門形式多樣難以全面打破，在不同地區(qū)不同領(lǐng)域的形態(tài)和表現(xiàn)各不相同。三是針對(duì)新模式新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入規(guī)則不明確或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一（如劇本殺、直播電商、社交電商等），監(jiān)管部門往往會(huì)因能力不足、標(biāo)準(zhǔn)不明不敢批，導(dǎo)致企業(yè)灰色經(jīng)營。針對(duì)上述情況，我國對(duì)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作出進(jìn)一步部署，清單落地實(shí)施機(jī)制進(jìn)一步健全。

部署一：以全國版市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單為基礎(chǔ)，深入推行“全國一張清單”管理模式。嚴(yán)禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場(chǎng)準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單。按照黨中央、國務(wù)院要求編制的涉及行業(yè)性、領(lǐng)域性、區(qū)域性等方面，需要用負(fù)面清單管理思路或管理模式出臺(tái)相關(guān)措施的，均需納入全國統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。

部署二：以特別措施為引領(lǐng)，系統(tǒng)性謀劃推動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入放寬。制定出臺(tái)海南自由貿(mào)易港、深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施。支持湖北等省份開展放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入試點(diǎn)，以特別措施等試點(diǎn)形式推動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入不斷放寬。

部署三：以效能評(píng)估和違背清單案例歸集通報(bào)為抓手，全面提升市場(chǎng)準(zhǔn)入能力。制定市場(chǎng)準(zhǔn)入效能評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并開展綜合評(píng)估。開展違背市場(chǎng)準(zhǔn)入清單典型案例歸集通報(bào)，暢通市場(chǎng)主體對(duì)隱性壁壘的意見反饋渠道和處理回應(yīng)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清理廢除各種違背清單要求的規(guī)定和做法。

中大咨詢認(rèn)為，負(fù)面清單、特別措施、效能評(píng)估和違單案例通報(bào)等工作部署共同構(gòu)成完整的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度體系：市場(chǎng)準(zhǔn)入一張單規(guī)制全國統(tǒng)一大市場(chǎng)規(guī)則秩序，特別措施試點(diǎn)為全國一張單作壓力測(cè)試承擔(dān)“試制度”重任，效能評(píng)估為全國一張單提供修正、決策導(dǎo)向，違背清單案例通報(bào)制度助力下沉一張單管理理念。幾大工作部署相互助推、螺旋上升，構(gòu)成完整的上升發(fā)展閉環(huán)，為進(jìn)一步推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要實(shí)踐支撐。

接下來，中大咨詢將針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入特別舉措的城市實(shí)踐進(jìn)行剖析，與大家共同分享海南、深圳的探索經(jīng)驗(yàn)。敬請(qǐng)持續(xù)關(guān)注！