前言

黨的二十大報告提出深化金融體制改革、加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措。加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一是推動國有金融企業(yè)改革。此外，2020年印發(fā)的國家“十四五”規(guī)劃綱要也提出了深化國有商業(yè)銀行改革的要求?？梢灶A(yù)期黨的二十大后，持續(xù)推進(jìn)國有金融企業(yè)改革是黨和國家的重點(diǎn)工作。本文立足對黨的二十大報告及近期重點(diǎn)政策的跟蹤，結(jié)合國有金融企業(yè)改革現(xiàn)狀，研判二十大后國有金融企業(yè)的改革趨勢。

國有金融企業(yè)改革現(xiàn)狀與存在問題

根據(jù)國家相關(guān)文件規(guī)定，國有金融企業(yè)是指國家通過出資或投資關(guān)系、協(xié)議、其他安排，能夠?qū)嶋H支配金融的企業(yè)，包括獨(dú)資、全資、絕對控股、實(shí)際控制等情形。國有金融企業(yè)主要包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，主權(quán)財富基金、金融控股公司、金融投資運(yùn)營公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)質(zhì)性開展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機(jī)構(gòu)等。

從出資人監(jiān)管視角，國有金融企業(yè)主要分為兩類。一類是屬于國資系統(tǒng)的國有金融企業(yè)，即由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管企業(yè)履行出資人或股東職責(zé)的國有金融企業(yè)，這類企業(yè)屬于我們通常提到的國有企業(yè)范疇；另外一類是指由其他政府部門（通常是財政部門）履行出資人或股東職責(zé)的國有金融機(jī)構(gòu)，這類企業(yè)通常不屬于我們通常提到的國有企業(yè)的范疇，中央和地方關(guān)于國資國企改革的相關(guān)的文件都會對這類企業(yè)和文化類企業(yè)進(jìn)行特別說明。

以中央企業(yè)為例，上述第一類國有金融企業(yè)對應(yīng)的是國務(wù)院國資委所監(jiān)管的98家央企所控制的金融企業(yè)，第二類國有金融企業(yè)對應(yīng)的是財政部管理的金融企業(yè)，包括四大國有保險公司、五大國有商業(yè)銀行等。

圖1?中央企業(yè)出資人監(jiān)管架構(gòu)

1995年我國開啟金融體制改革后，我國金融機(jī)構(gòu)主要采取行業(yè)監(jiān)管的模式，例如1995年我國相繼出臺《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》等一系列法律，把銀行、證監(jiān)、保險三個監(jiān)管部門從人民銀行分離出來，形成對金融機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管。2018年，國家整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會，成立銀保監(jiān)會，形成對銀行、保險的混業(yè)監(jiān)管。

由于國有金融企業(yè)是采取行業(yè)監(jiān)管，其改革是納入我國金融體制改革范疇，而沒有納入國資國企改革范疇。因此，十八大以來這一輪國資國企的深化改革主要在國資系統(tǒng)內(nèi)的國有企業(yè)進(jìn)行，并未對國有金融企業(yè)進(jìn)行覆蓋，導(dǎo)致國有金融企業(yè)的改革相對滯后于國資系統(tǒng)國有企業(yè)改革進(jìn)程。尤其在國有金融資產(chǎn)國資監(jiān)管體制、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、工資決定機(jī)制、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等重點(diǎn)領(lǐng)域，在出資人線條的相關(guān)體制機(jī)制存在空白。

國有金融企業(yè)是我國金融機(jī)構(gòu)主體，而且金融風(fēng)險具有傳染性，微觀層面金融企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營會影響到我國整體金融環(huán)境的穩(wěn)定，深化國有金融企業(yè)改革，是深化我國金融體制改革的重要環(huán)節(jié)，對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定具有重要意義。

二十大后國有金融企業(yè)改革的主要方向

黨的十九大后，中央陸續(xù)印發(fā)了多個國有金融企業(yè)改革的相關(guān)政策文件，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定〉的通知》《財政部關(guān)于規(guī)范國有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》等，持續(xù)推動國有金融企業(yè)改革。立足二十大報告精神，根據(jù)相關(guān)文件內(nèi)容，參照國有企業(yè)的改革思路，我們認(rèn)為二十大后國有金融企業(yè)改革的主要方向主要有：

▌ 方向一：完善國資監(jiān)管體制

完善國資監(jiān)管體制機(jī)制是強(qiáng)化國有金融企業(yè)出資人或股東監(jiān)管的頂層環(huán)節(jié)。由于我國金融企業(yè)主要采取行業(yè)監(jiān)管，因此與國資系統(tǒng)相比，國有金融機(jī)構(gòu)的出資人監(jiān)管的相對薄弱。針對這一問題，2019年國務(wù)院辦公廳出印發(fā)了《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），明確了財政部和地方財政部門分別代表國務(wù)院和地方政府履行國有金融企業(yè)的出資人職責(zé)。

從該文件的要求看，針對國有金融企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營機(jī)制（含重大事項(xiàng)決策），國有金融資本經(jīng)營績效考核，重要企業(yè)管理人員的選拔、任免、考核和管理，金融國有資產(chǎn)股權(quán)變動與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，國有金融企業(yè)的內(nèi)外監(jiān)督體系建設(shè)，以及違法違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究等將是完善國有金融企業(yè)國資監(jiān)管體制機(jī)制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

此外，由于該文件要求地方政府應(yīng)授權(quán)財政部門履行國有金融機(jī)構(gòu)出資人的職責(zé)，因此原來由國資機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管企業(yè)出資的國有金融機(jī)構(gòu)需要劃歸財政部門下，國資機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系與財政部門監(jiān)管體系的銜接也將是重點(diǎn)關(guān)注環(huán)節(jié)。

▌ 方向二：完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

2021年中國銀保監(jiān)會印發(fā)了《銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》（簡稱《準(zhǔn)則》），從行業(yè)線條對金融企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)做出了明確規(guī)定，重點(diǎn)從股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、職責(zé)邊界、發(fā)展戰(zhàn)略、職業(yè)道德準(zhǔn)則、風(fēng)險管理與內(nèi)部控制、信息披露機(jī)制、激勵約束機(jī)制、利益相關(guān)者保護(hù)機(jī)制、社會責(zé)任意識等明確金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與完善的要求。從出資人線條，即國有企業(yè)屬性出發(fā)，除了上述行業(yè)性要求，其改革重點(diǎn)還包括：

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大報告明確提出了推進(jìn)金融企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而《準(zhǔn)則》也要求國有銀行保險機(jī)構(gòu)要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各個環(huán)節(jié)，持續(xù)探索和完善中國特色現(xiàn)代金融企業(yè)制度，其重點(diǎn)舉措包括將黨建工作要求寫入公司章程、黨委會與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層“雙向進(jìn)入、交叉任職”、企業(yè)重大事項(xiàng)黨組織前置討論等。

落實(shí)董事會職權(quán)。董事會虛設(shè)是國有企業(yè)的常見問題，落實(shí)董事會職權(quán)是國有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》提出了國有出資人應(yīng)通過公司法人治理機(jī)制事實(shí)對國有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，落實(shí)和維護(hù)董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利。同時，結(jié)合2021年《公司法（修訂）征求意見稿》，董事會及董事任期制度改革也將是法人治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)完善的內(nèi)容。

經(jīng)理層任期制和契約化管理，以及職業(yè)經(jīng)理人制度。目前多數(shù)國有金融機(jī)構(gòu)的選人用人的市場化程度不高，事實(shí)上《準(zhǔn)則》也明確提出了鼓勵銀行保險機(jī)構(gòu)采用市場化選聘機(jī)制，以公開、透明的方式選聘高級管理人員。實(shí)施經(jīng)理層任期契約化管理和職業(yè)經(jīng)理人制度，是國有企業(yè)完善市場化選人用人，優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu)的重要手段，這將是國有金融企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)方向。

▌ 方向三：規(guī)范與改革薪酬體制

對于一般國有企業(yè)來說，薪酬和工資體制改革的重點(diǎn)方向是提升薪酬和工資機(jī)制的市場化程度，強(qiáng)化薪酬對員工的激勵作用，打破企業(yè)大鍋飯，適當(dāng)拉開距離，實(shí)現(xiàn)多勞多得，進(jìn)一步推動工資收入分配進(jìn)一步加大向科研人員、一線員工、基層員工的傾斜力度。而對于金融國有企業(yè)來說，其改革方向則是規(guī)范薪酬分配和相關(guān)激勵機(jī)制，從今年財政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有金融企業(yè)財務(wù)管理的通知》（簡稱《通知》）看，合理控制崗位分配級差，科學(xué)調(diào)節(jié)過高分配，建立健全薪酬分配遞延支付和追責(zé)追薪機(jī)制，提升內(nèi)部薪酬分配透明度、規(guī)范度等是國有金融機(jī)構(gòu)薪酬改革的重點(diǎn)內(nèi)容，其改革導(dǎo)向剛好與國企的導(dǎo)向相反。

此外，參照國有企業(yè)工資總額決定機(jī)制改革模式，金融國有企業(yè)的工資總額決定機(jī)制也將是改革重點(diǎn)。事實(shí)上，近年財政部相繼出臺《國有金融企業(yè)工資決定機(jī)制改革實(shí)施辦法》（財金〔2019〕121號）、《國有金融企業(yè)工資決定機(jī)制實(shí)施細(xì)則》（財金函〔2020〕4號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好國有金融企業(yè)工資總額管理有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（財金函〔2020〕22號）等文件，以推動國有金融企業(yè)工資總額決定機(jī)制的改革。2020年河南省財政廳出臺《河南省地方國有金融企業(yè)工資總額管理辦法》，以及2022年甘肅省財政廳出臺《甘肅省國有金融企業(yè)工資總額管理實(shí)施辦法（試行）》等，均是針對國有金融企業(yè)工資總額管理的地方性文件，反映了這一改革趨勢。

▌ 方向四：完善風(fēng)險管控機(jī)制

強(qiáng)化國有企業(yè)風(fēng)險管控能力一直是國有企業(yè)改革和管理提升的重點(diǎn)方向。對于金融國有企業(yè)，由于金融風(fēng)險的傳染性強(qiáng)，其對風(fēng)險管控提出了更高要求。事實(shí)上，國家針對金融國有企業(yè)的風(fēng)險管控也是針對金融風(fēng)險傳染性展開的，主要表現(xiàn)為兩方面：

一是推動國有金融企業(yè)納入財政體系監(jiān)管。這一改革方向在前文的國資監(jiān)管體制中提到，其目的主要是在出資監(jiān)管視角，實(shí)現(xiàn)金融與實(shí)業(yè)分類，避免金融風(fēng)險向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域擴(kuò)散。

二是加強(qiáng)金融控股企業(yè)的管控。金融控股企業(yè)（簡稱金控企業(yè)）是指控股兩家及以上金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)。金控企業(yè)是國資系統(tǒng)中國有企業(yè)發(fā)展和控股金融業(yè)務(wù)的主要形式，由于是實(shí)業(yè)類企業(yè)控股金融企業(yè)，因此十分容易導(dǎo)致金融風(fēng)險向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域擴(kuò)散，而且金控企業(yè)是屬于實(shí)業(yè)類企業(yè)納入國資監(jiān)管體系，行業(yè)監(jiān)管相對較弱。為此，2020年人民銀行出臺了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，要求把大型金控企業(yè)納入人民銀行的監(jiān)管范圍，以強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。今年，人民銀行已經(jīng)就《金融控股公司關(guān)聯(lián)交易管理辦法》進(jìn)行意見征求，預(yù)期不久將正式出臺，以加強(qiáng)金融企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管。

結(jié)語

國有金融企業(yè)雖然有自身的特殊性，但從本質(zhì)上屬于國有企業(yè)的范疇，從近年國家對國有金融企業(yè)的相關(guān)改革部署看，其相關(guān)改革舉措與國有企業(yè)的改革有許多相同之處，可以預(yù)期，針對國有企業(yè)的相關(guān)改革動作，有望在國有金融企業(yè)的改革中逐步推開。

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