引言
2021年3月，國家發(fā)改委明確將建立碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，作為我國落實“雙碳”工作的頂層設計；根據(jù)新華社北京10月24日電，中共中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號）（以下簡稱《意見》）。作為“1+N”政策體系中的“1”，《意見》是“雙碳”的指導性、綱領性文件，對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統(tǒng)謀劃、總體部署。中大咨詢研究院對《意見》進行解讀，從《意見》內(nèi)容理解“雙碳”目標的整體要求、重點領域和實現(xiàn)途徑。
一、明確實現(xiàn)“雙碳”目標將是全社會的系統(tǒng)性工程
《意見》明確了實現(xiàn)“雙碳”目標需要“立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局……把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，在目標中提出了建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，表明了“雙碳”目標不只是保護環(huán)境、防治污染領域的議題，也是經(jīng)濟發(fā)展全局的有機組成部分，將與經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃和其他各類規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)起來；同時明確了“堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和長期的關系”，表明了實現(xiàn)“雙碳”目標要遵循全國統(tǒng)籌的原則，堅持全國一盤棋，避免各地在落實碳達峰、碳中和過程中出現(xiàn)運動式“減碳”的行為。
二、明確了“雙碳”目標關注的重點產(chǎn)業(yè)領域和未來的升級方向
《意見》明確了高耗能產(chǎn)業(yè)是降碳工作關注的重點。從2018年數(shù)據(jù)來看，能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等高耗能產(chǎn)業(yè)碳排放占比達到全國碳排放總量的95.6%，《意見》明確了未來上述高耗能產(chǎn)業(yè)將出臺專項碳達峰實施方案，針對性地開展各產(chǎn)業(yè)的降碳工作。
圖 1 我國2018年碳排放結構。數(shù)據(jù)來源：IEA
高耗能高排放項目在能耗雙控條件下將被進一步限制。碳排放約束實質(zhì)上對高耗能產(chǎn)業(yè)開啟了新一輪供給側改革，尤其對于鋼鐵、煤炭、石化化工等存在低效無效產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)來說，《意見》明確指出將對新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項目落實產(chǎn)能等量或減量置換，出臺針對煤電、石化、煤化工等行業(yè)的產(chǎn)能控制政策。結合《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標完成情況晴雨表》印發(fā)后各地出現(xiàn)的大規(guī)模限電情況，預計未來能耗雙控執(zhí)行力度會更強，高耗能項目也會受到更嚴格的限制。
除能源消耗以外，二氧化碳排放強度也將逐步納入考核范圍。《意見》目標中已經(jīng)提出整體的二氧化碳排放強度目標，2025年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。但目前為止我國尚未建立系統(tǒng)、完善的碳排放核查核算體系，區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)層面精準的碳排放核查核算依然難以實現(xiàn)。針對這種現(xiàn)狀，《意見》提出了建立健全碳達峰、碳中和標準計量體系，加快節(jié)能標準更新升級，加快完善地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品等碳排放核查核算報告標準，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳核算體系。在此趨勢下，預計二氧化碳排放強度將逐步成為區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的重要考核指標。
綠色低碳產(chǎn)業(yè)是未來產(chǎn)業(yè)升級的重要方向。目前我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了一定的成效，截至2020年底，我國可再生能源發(fā)電裝機容量達到9.34億千瓦，同比增長約17.5%，新能源汽車保有量達492.02萬輛，同比增長約29.18%。然而我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在不足，如海上風電裝機、高端裝備制造、生物技術、信息技術等產(chǎn)業(yè)的核心技術較發(fā)達國家仍存在一定差距，綠色低碳產(chǎn)業(yè)需要大力發(fā)展。目前日本推出了綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，對能源、運輸與制造、家庭與辦公三個類目下共14個綠色產(chǎn)業(yè)進行戰(zhàn)略規(guī)劃。我國也將增加綠色產(chǎn)業(yè)投入、創(chuàng)新綠色技術、培養(yǎng)綠色產(chǎn)業(yè)，以提升未來的產(chǎn)業(yè)競爭力。
三、點明了能源是實現(xiàn)“雙碳”目標的主戰(zhàn)場
節(jié)約能源是實現(xiàn)“雙碳”目標的首要方式。《意見》在工作原則中提出“節(jié)約優(yōu)先”，把節(jié)約能源資源放在首位，實行全面節(jié)約戰(zhàn)略，持續(xù)降低單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放，提高投入產(chǎn)出效率。該原則表明了在CCUS技術和生物碳匯在短期內(nèi)難以擴容的情況下，節(jié)約能源是當前的首選途徑。
優(yōu)化能源結構是實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵路徑。《意見》目標提出了2025年非化石能源消費比重達到20%，2030年非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上，2035年非化石能源消費比重達到80%以上，到2060年非化石能源消費比重達到80%以上。從《意見》目標來看，能源結構調(diào)整的重點在于全面提升非化石能源占比。盡管“十四五”期間化石能源消費占比正在逐步走低，2020年化石能源消費占比依然達到了84.1%，且基于我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，單位碳排放量更高的煤炭消耗占比達到了56.8%，遠高于美國的10.48%和歐盟的10.6%，且石油與天然氣對外依存度較高。相比之下，美國為保障能源安全、降低能源依存度，在21世紀初開始了頁巖氣革命，并在后續(xù)的十年中取得了顯著成效，在降低了天然氣依存度的同時成功減少了煤炭消耗，并在2007年實現(xiàn)碳達峰。結合我國現(xiàn)狀和“雙碳”目標要求，《意見》同樣提出了將加快煤炭減量步伐，加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)模化開發(fā)，通過尋找煤炭的替代能源實現(xiàn)能源安全保障與“雙碳”目標。
圖 2 2016年-2020年我國能源消費結構。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局
《意見》目標的另一個重點在于明確了風電、太陽能發(fā)電將在未來能源體系中承擔更重的責任。截至2020年底，我國風、光累計裝機總容量超過5.3億千瓦，占同期全國電力總裝機容量22億千瓦的24%，距離2030年目標尚有6.7億千瓦的缺口。風光發(fā)電在我國經(jīng)歷了十余年的快速發(fā)展，目前行業(yè)成熟度已經(jīng)領先全球，2020年我國陸上風電裝機容量占全球比重約40%，光伏裝機容量占全球比重約36%，是陸上風電裝機容量、光伏裝機容量最大的國家；且風光發(fā)電成本大幅下降，2020年部分地區(qū)陸上風電與光伏發(fā)電標桿電價已經(jīng)低于煤電上網(wǎng)基準價。同時，隨著風光發(fā)電補貼政策的調(diào)整，明確了“以收定支”的補貼原則，補貼政策開始向低成本、高質(zhì)量、高技術水平的項目傾斜，有利于進一步促進行業(yè)的良性發(fā)展。在成本降低、補貼政策調(diào)整與“雙碳”相關政策的支持下，預計風光發(fā)電的裝機規(guī)模將進一步提升，并在降碳工作的持續(xù)推進下逐步代替火力發(fā)電成為最重要的發(fā)電方式。
圖 3 2020年全球風電、光伏裝機容量組成結構。數(shù)據(jù)來源：IRENA
圖 4 風電上網(wǎng)指導價變化趨勢。數(shù)據(jù)來源：三峽能源招股書，公開資料
圖 5 地面集中式光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿/指導電價變化趨勢。數(shù)據(jù)來源：中電聯(lián)，公開資料
在調(diào)整能源結構過程中需要嚴控風險。《意見》同時指明了“防范風險”的工作原則，需要處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的關系，以確保能源安全穩(wěn)定供應和平穩(wěn)過渡，有效應對綠色低碳轉型伴隨的各類風險。
四、實現(xiàn)“雙碳”目標需要依托技術的突破性進展
深度脫碳要求發(fā)電、儲能、電網(wǎng)、CCUS等領域的技術出現(xiàn)突破性進展。一方面，“雙碳”目標對新能源產(chǎn)生了巨大需求，而新能源隨機性、間歇性、波動性的特點使儲能、電網(wǎng)領域同樣面臨轉型升級的挑戰(zhàn)。另一方面，實現(xiàn)“雙碳”目標也需要吸收端的助力，在碳捕集利用與封存技術方面，我國目前已投運或建設中的CCUS項目約40個，試點示范項目規(guī)模不斷壯大，發(fā)展態(tài)勢良好，但是CCUS
技術整體處于工業(yè)示范階段，重大戰(zhàn)略技術仍存在缺口，與碳中和愿景的需求存在差距。
為此，《意見》提出將強化CCUS基礎研究和前沿技術布局，加快先進適用技術研發(fā)和推廣，表明將編制碳中和技術發(fā)展路線圖，以培育國家重點實驗室、國家技術創(chuàng)新中心、重大科技創(chuàng)新平臺等方式，重點推動新能源大規(guī)模友好并網(wǎng)、氫能、儲能、CCUS等領域的技術突破。
五、提升生態(tài)碳匯能力是實現(xiàn)“雙碳”的重要途徑? ??
在生態(tài)碳匯方面，我國目前森林覆蓋率為23.04%，森林蓄積量為175億立方米，森林面積達到2.2億公頃，森林面積和森林蓄積量持續(xù)增加，生態(tài)碳匯能力持續(xù)提升，但是現(xiàn)有成就距離《意見》中2025年實現(xiàn)森林覆蓋率達24.1%、森林蓄積量達180億立方米，2030年森林覆蓋率達到25%左右、森林蓄積量達到190億立方米的目標仍存在差距，碳匯能力仍有較大的提升空間。《意見》提出將通過強化國土空間規(guī)劃和用途管控等方式鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、通過實施生態(tài)保護修復重大工程等方式提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。
六、明確實現(xiàn)“雙碳”目標需要政府、市場雙輪驅(qū)動
政府層面，將主要通過完善法律法規(guī)推動“雙碳”目標實現(xiàn)。從全球來看，很多經(jīng)濟體通過立法、頒布法律法規(guī)等方式推動減碳工作，如歐盟在2020年通過了《歐洲氣候法》，以法律的形式來推動歐盟碳中和工作，利用法律法規(guī)的強制性保障碳達峰碳中和工作的有序推進；美國出臺了《環(huán)境收入稅法案》、《美國復蘇與再投資法案》等政策法案，從稅收、投資等方面支持降碳工作的開展。過去我國的節(jié)能減排工作主要法律依據(jù)是《中華人民共和國節(jié)約能源法》，缺少針對碳排放的專項法律，也缺乏與降碳工作相配套的稅收、投資等政策體系，為此《意見》指出要全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與“雙碳”工作不相適應的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，研究制定碳中和專項法律，使法律法規(guī)更具針對性，更有效地從法律層面推進“雙碳”工作。
市場機制層面，將主要通過完善全國碳排放權交易市場助力減碳工作。碳交易是碳減排的重要市場化機制，目前全球碳市場的份額已經(jīng)覆蓋了16%的碳排放，是推動企業(yè)自愿減排的重要方式。我國在碳排放權交易市場試點基礎上，于今年7月?lián)駮r啟動發(fā)電行業(yè)全國碳排放權交易市場上線交易，預計可覆蓋全國40%的碳排放。在碳交易體系建設方面，我國較歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體相對落后。歐盟碳排放交易體系起始自2005年，涵蓋行業(yè)范圍廣、交易主體多，各方參與積極性較高，然而我國碳排放權交易市場之前一直處于試點狀態(tài)，全國碳排放權交易市場與歐盟間存在一定差距，如全國碳交易市場碳排放配額發(fā)放的企業(yè)主體目前限制在電力行業(yè)，鋼鐵、水泥等行業(yè)僅在試點省市碳交易市場被覆蓋，碳定價體系仍不夠完善、市場主體交易不夠活躍、交易品種不夠豐富。
為此，《意見》提出加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理，并將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，同時加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統(tǒng)籌銜接，通過各類公共資源交易平臺的建設，強化市場在降碳工作中的作用。
七、結語
在“雙碳”目標提出一周年后，中共中央、國務院印發(fā)的這份《意見》是碳達峰碳中和工作的指導性文件，其出臺為碳達峰碳中和目標做出了頂層設計，隨之而來的還會有“N”個具體領域的頂層設計文件，指導、推進我國碳達峰碳中和工作。面對氣候變化的威脅，全球其他經(jīng)濟體也在減碳過程中推出了各類政策推進碳中和工作，中大咨詢將會持續(xù)關注“雙碳”領域，并在后續(xù)逐步推出對全球主要經(jīng)濟體的碳中和政策的研究成果。