引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》把創(chuàng)新放在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐?；谖覈A(chǔ)研究薄弱現(xiàn)狀，為了解決“卡脖子”技術(shù)問題，“十四五”規(guī)劃除了提出強化國家戰(zhàn)略力量、提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力和激發(fā)人才創(chuàng)新活力，也強調(diào)要深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系。而科研經(jīng)費管理改革是推動科技體制改革的切入點和突破口，黨中央和國務(wù)院高度重視科研資金管理，于2014年發(fā)布《關(guān)于改進和加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，促進科研資金管理的科學(xué)性。

“十三五”以來，我國全社會研發(fā)投入不斷提高，從2015年的1.42萬億元增長到2020年預(yù)計2.4萬億元左右，2020年研發(fā)投入強度達到2.42%左右，我國科技實力和創(chuàng)新能力大幅提升。但是，隨著科研經(jīng)費的投入，科技體制的問題不斷顯現(xiàn)，比如科研預(yù)算編制繁瑣、項目申報審批流程冗長和經(jīng)費撥付進度慢等，分散了科研人員的精力、打擊了科研人員的積極性。國務(wù)院高度重視科研人員面臨的突出問題，力求根據(jù)科研規(guī)律完善經(jīng)費管理，緩解科研人員的后顧之憂。

7月28日，針對科研經(jīng)費管理的棘手問題，國務(wù)院常務(wù)會議提出進一步改革完善中央財政科研經(jīng)費管理，給予科研人員更大經(jīng)費管理自主權(quán)。

一、完善科研經(jīng)費管理的政策脈絡(luò)

2006年，財政部、科技部共同制定了《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》和《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》等四個專項經(jīng)費管理辦法。

但是上述辦法缺少靈活性、管理過細。為此，財政部和科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定》，將課題單位在實施課題過程中發(fā)生的無法計入直接費用的間接消耗，由原來的管理費用劃分為間接費用，明確了間接費用是間接成本補償?shù)那?，并且提高了間接消耗的核定比例，最高可達直接費用扣除設(shè)備購置費后的20%。同時，間接費用中增加了科研人員的績效支出，調(diào)動了科研人員的積極性。

2014年，針對預(yù)算管理過嚴、結(jié)余經(jīng)費政策有待改進等問題，科技部和財政部發(fā)布《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，明確實行資金預(yù)撥機制，建立科技計劃經(jīng)費年初預(yù)撥制度，以滿足科研單位年初經(jīng)費需求。結(jié)余資金也進一步放寬要求，原規(guī)定結(jié)余資金要全部收回，現(xiàn)改為完成任務(wù)目標并通過驗收、且承擔(dān)單位信用評價好的項目，可按規(guī)定留歸項目單位使用。

2016年，繼續(xù)針對科研經(jīng)費管理過細過嚴問題改革，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》?！锻ㄖ分饕腥齻€舉措：

●? 簡化預(yù)算

將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，科研人員編制這部分預(yù)算時不用再具體說明開會次數(shù)、出差次數(shù)。

●? 提高間接費用比重，加大績效激勵力度

間接費用占直接費用扣除設(shè)備購置費后，500萬元以下、500-1000萬元、1000萬元以上對應(yīng)比例從20%/13%/10%提高到20%/15%/13%。

●? 明確勞務(wù)費開支范圍和標準

重申勞務(wù)費不設(shè)比例限制，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都可以開支勞務(wù)費。

2017-2019年，各部門繼續(xù)從預(yù)算編制、管理架構(gòu)和流程管理等三個方面強調(diào)簡政放權(quán)。

●? 預(yù)算編制

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中指出直接費用中除設(shè)備費外，其他費用只提供基本測算說明，不提供明細。

●? 管理架構(gòu)

實行分級管理、明確權(quán)責(zé)，牽頭組織單位不再管理具體項目（課題），專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)項目（課題）管理具體職責(zé)。

●? 流程管理

《進一步深化管理改革激發(fā)創(chuàng)新活力確保完成國家科技重大專項既定目標的十項措施》中指出，減少實施周期內(nèi)的各類評估、檢查、抽查、審計等活動，實施一次性綜合績效評價，合并技術(shù)、財務(wù)、檔案驗收程序。

二、國務(wù)院常務(wù)會議亮點

此前，政府多次下發(fā)對科研經(jīng)費管理的實施規(guī)定，有效擴大科研人員的自主權(quán)，一定程度激發(fā)科研人員的積極性，也有利于簡化管理機制。但是，當前我國基礎(chǔ)研究實力的提升，要求繼續(xù)推進科技體制改革。因此，國務(wù)院常務(wù)會議部署了進一步改革完善中央財政科研經(jīng)費管理，給予科研人員更大經(jīng)費管理自主權(quán)。

此次國務(wù)院常務(wù)會議主要有八大亮點：

1、“減”預(yù)算編制科目

將預(yù)算科目從9個以上精簡為3個，此前的預(yù)算科目包括設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費/會議費/國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費、管理費，現(xiàn)在精簡成3個，大大簡化了預(yù)算編制流程，節(jié)約了科研人員編制時間。

2、“放”權(quán)力

將設(shè)備費等預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給項目承擔(dān)單位。早在“十二五”初期，財政部和科技部研究制定的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定》，已經(jīng)下放了與研發(fā)活動直接相關(guān)的材料費等科目的預(yù)算調(diào)整權(quán)限。

2014年發(fā)布的《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，賦予項目單位和科研人員更大的自主權(quán)，允許會議費、差旅費、國際合作交流費三項支出之間調(diào)劑使用，但不得突破三項支出預(yù)算總額。

2018年國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，將除設(shè)備費外的直接費用的調(diào)劑權(quán)全部下放給項目承擔(dān)單位。

此次，設(shè)備費的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放，實現(xiàn)了所有直接費用預(yù)算調(diào)劑權(quán)下方，給予科研人員的對直接費用的完全自主調(diào)控權(quán)。

3、“改”預(yù)算制度

對基礎(chǔ)研究類和人才類項目推行經(jīng)費包干制。未實行“包干制”前，要求科研人員在課題開始前就對未來可能產(chǎn)生的支出進行詳細測算，編制不同費用科目的預(yù)算，計劃好費用要花在什么地方、怎么使用。

但是，科研的不確定性、未知性和預(yù)算要求的具體化存在矛盾。因此，2019年的《政府工作報告》首次提出科研經(jīng)費“包干制”改革試點。“包干制”是先確定經(jīng)費總額，但無需編制明細費用科目預(yù)算，科研人員在科研過程中可根據(jù)實際經(jīng)費需求按規(guī)定使用和列支。“包干制”的實現(xiàn)不僅使科研人員自主調(diào)控直接經(jīng)費，間接經(jīng)費也納入自主調(diào)控范圍，使科研人員從繁瑣的管理體系中解放出來，把更多的精力投入到科研當中。

4、“提”間接費用比例

政策對基礎(chǔ)研究的間接費用比例不斷提高，第一次提高是在2017年，財政部和科技部以及國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)的《國家科技重大專項（民口）資金管理辦法》提出，對試驗設(shè)備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎(chǔ)研究、軟件開發(fā)、集成電路設(shè)計等智力密集型項目提高間接經(jīng)費比例，500萬元以下的部分為不超過30%，500萬元至1000萬元的部分為不超過25%，1000萬元以上的部分為不超過20%，比2011年公布的比例分別提高0%/2%/3%。

此次，更是將數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究間接費用比例提高到60%，體現(xiàn)了政府強化基礎(chǔ)研究的決心。政策除了重視間接費用的總量，也關(guān)注結(jié)構(gòu)。

2011年財政部和科技部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定》，首次提出間接費用包含績效支出，此后績效支出比例不斷提高，由起初的不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%，到取消中央財政科技計劃（專項、基金等）績效支出比例限制。再到此次的全面普調(diào)，科研項目經(jīng)費中用于“人”的費用可達50%以上，可將間接費用全部用于績效支出。此舉不僅體現(xiàn)了對“人”的重視，而且有利于建立績效管理機制。

5、“擴”勞務(wù)費開支范圍

對比2016年發(fā)布的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，此次會議在勞務(wù)費列支中增加了單位繳納的項目聘用人員的住房公積金，進一步保障了聘用人員的社會福利，有利于吸納優(yōu)秀的科研人員加入。

6、“促”科研人員出國交流

“三公”經(jīng)費，是因公出國（境）費用、公務(wù)接待費、及公務(wù)用車購置和運行維護費這三種經(jīng)費的統(tǒng)稱，為了防止貪污腐敗，我國對“三公”經(jīng)費的語段、使用和監(jiān)督有嚴格的限制。此次會議決定科研經(jīng)費中列支的國際合作與交流費用不納入“三公”經(jīng)費范圍，緩解了科研人員出國交流的擔(dān)憂。

7、“變”管理模式

此次會議提出支持新型研發(fā)機構(gòu)實行“預(yù)算+負面清單”管理模式，此前我國科研經(jīng)費一直實行“正面清單”模式，該模式應(yīng)用于課題立項、評審、經(jīng)費使用和驗收等各個環(huán)節(jié)，但是“正面清單”管理的過細，“負面清單”有利于簡化審批流程，擴大自主權(quán)。

8、“解”工資總額束縛

國務(wù)院2018年發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》已對科研項目績效提出實行分類評價。此舉已經(jīng)對科研成果轉(zhuǎn)化有一定激勵作用，但是項目承擔(dān)單位有工資總額的限制。此次國務(wù)院會議提出的科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵不受所在單位績效工資總量限制，不作為核定下一年度績效工資基數(shù)，將鼓勵項目承擔(dān)單位加強對科研人員實施科研成果轉(zhuǎn)化的激勵，加快科研成果轉(zhuǎn)化。

三、政策導(dǎo)向研判

我國科技投入快速增長，科研項目管理不斷科學(xué)化、透明化、自主化、精簡化，有利于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，切實減輕科研人員負擔(dān)，激活科技體制。隨著科技體制日益完善，縱向項目不斷產(chǎn)出科技成果，將促進國有企業(yè)和科研院所、高校合作，推動科技成果轉(zhuǎn)化和落地。